PPP模式法律關(guān)系梳理分析
PPP與BOT和BT模式的關(guān)系
PPP模式起源于上個(gè)世紀(jì)80年代的英國，廣義PPP以授予私人部門特許經(jīng)營權(quán)為特征，包括BOT等多種形式。狹義的PPP是政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。
PPP模式分類
PPP模式含義
狹義的PPP不僅僅是一種融資機(jī)制，是政府與私營投資機(jī)構(gòu)長期合作關(guān)系，公營和私營部門之間的合作貫穿于項(xiàng)目的全過程，更是一種管理機(jī)制、合作機(jī)制，它與BOT等其他模式在操作上有很大的不同。
BOT與PPP的共同點(diǎn)主要包括：①這兩種融資模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人、擔(dān)保人；②兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的；③兩種模式都以項(xiàng)目運(yùn)營的盈利償還債務(wù)并獲得投資回報(bào)，一般都以項(xiàng)目本身的資產(chǎn)作擔(dān)保抵押。
BOT與PPP的區(qū)別主要包括：①組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同，BOT模式參與項(xiàng)目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級(jí)關(guān)系發(fā)生相互作用的，PPP模式是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果；②運(yùn)行程序不同，兩種模式的不同之處主要在項(xiàng)目前期，PPP模式中私人企業(yè)從項(xiàng)目論證階段就開始參與項(xiàng)目，而BOT模式則是從項(xiàng)目招標(biāo)階段才開始參與項(xiàng)目，PPP模式中政府始終參入其中，而在BOT模式中在特許協(xié)議簽訂之后政府對(duì)項(xiàng)目的影響力通常較弱。
PPP模式法律關(guān)系所謂法律關(guān)系是法律在調(diào)整人們行為的過程中形成的特殊的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系?；蛘哒f，法律關(guān)系是指被法律規(guī)范所調(diào)整的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。法律關(guān)系是以法律為前提而 產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系，沒有法律的規(guī)定，就不可能形成相應(yīng)的法律關(guān)系。法律關(guān)系是以國家強(qiáng)制力作為保障的社會(huì)關(guān)系，當(dāng)法律關(guān)系受到破壞時(shí)，國家會(huì)動(dòng)用強(qiáng)制力進(jìn)行 矯正或恢復(fù)。法律關(guān)系由三要素構(gòu)成，即法律關(guān)系的主體、法律關(guān)系的客體和法律關(guān)系的內(nèi)容。
1、PPP模式的政策、法規(guī)和法律近20年多來，隨著PPP模式在中國的部分和全部實(shí)踐，相關(guān)政策、法規(guī)和法律逐步建立健全，已初步形成具有中國特色的PPP模式的法律體系，主要包括：
（1）1995年，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部《關(guān)于以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，國家計(jì)委、電力部、交通部《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱《聯(lián)合通知》)，國家外匯管理局《關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目融資有關(guān)事實(shí)的通知》，《擔(dān)保法》第8條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，為使用外國政府或國際組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”；
（2）1999年《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定在城市進(jìn)行的軌道交通、收費(fèi)公路、自來水、燃?xì)?、熱力以及污水處理、垃圾處理等?jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，要采取招標(biāo)等方式選擇投資者；政府賦予中標(biāo)投資者對(duì)該項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)；
（3）2001 年，國家計(jì)委《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與公益事業(yè)建設(shè)；建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》倡導(dǎo)開放市政公用行業(yè)市場(chǎng)，建立政府特許經(jīng)營制度；
（4）2002年《中華人民共和國政府采購法中華人民共和國政府采購法》規(guī)定各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為適用本法；
（5）2003年《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定有限自然資源的開發(fā)利用，有限公共資源的配置等等事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可；
（6）2004年建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（“126號(hào)令”）規(guī)定在城市供水、污水處理、垃圾處理、燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)踐地方政府也紛紛以126號(hào)令為模板，先后出臺(tái)了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導(dǎo)和規(guī)范各自行政轄區(qū)范圍以內(nèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目開發(fā)。
（7）2014年5月，由國家發(fā)改委牽頭研究調(diào)研并起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》（稿征求意見）出臺(tái)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法，幾易其稿征求意見但至今尚未正式頒布；
（8）2014年9月21日《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)43號(hào)文)提出推廣使用PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營；
（9）2014年9月23日，為了拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(76號(hào)文)要求大力推廣PPP模式；
（10）2014年11月16日， 國務(wù)院為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融 資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用，出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60 號(hào)）；
（11）2014年11月29日，為保證政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》；
（12）2014年12月2日，為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)）有關(guān)要求，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生，發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。
2、PPP模式的法律主體在PPP模式中參與人至少有政府、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目發(fā)起人、銀行或銀團(tuán)（債權(quán)人）、保險(xiǎn)公司、產(chǎn)品購買者或接受服務(wù)者以及承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)和經(jīng)營的有關(guān)公司等，其法律主體的相互關(guān)系如下簡(jiǎn)圖。
PPP模式的參與主體及關(guān)系
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（1）政府部門（政府或者政府授權(quán)的部門），通常是PPP項(xiàng)目的發(fā)起人，需要對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行分析，并組織項(xiàng)目招標(biāo)，對(duì)投標(biāo)的私營企業(yè)進(jìn)行綜合權(quán)衡，確定最終的項(xiàng)目開發(fā)主體并授予特許經(jīng)營權(quán)，并提供相關(guān)政策及融資協(xié)助等支持。
（2）私營部門，在發(fā)起人為政府部門的PPP項(xiàng)目中，與政府或者政府授權(quán)部門的投資機(jī)構(gòu)合作成立PPP項(xiàng)目公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。在私營部門作為發(fā)起人的PPP項(xiàng)目中，負(fù)責(zé)在投標(biāo)前召集PPP項(xiàng)目公司成員以合同形式確定各自的出資比例和出資形式并組成項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目公司正式注冊(cè)前的工作。
（3）項(xiàng)目公司，是PPP項(xiàng)目的實(shí)施者，負(fù)責(zé)投標(biāo)與談判及從政府或授權(quán)機(jī)構(gòu)獲得建設(shè)和經(jīng)營項(xiàng)目的特許權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營直至項(xiàng)目最后的移交等全過程的運(yùn)作，項(xiàng)目特許期結(jié)束，經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，PPP項(xiàng)目公司清算并解散。
（4）銀行等金融機(jī)構(gòu)，主要包括國際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機(jī)構(gòu)等，在PPP項(xiàng)目公司或其參與者提供履約保函或擔(dān)保函的前提下向項(xiàng)目提供貸款，并通常要求PPP項(xiàng)目公司質(zhì)押在銀行的帳戶等。
（5）咨詢公司，利用PPP項(xiàng)目方面豐富的經(jīng)驗(yàn)和案例為PPP項(xiàng)目其它參與方提供項(xiàng)目運(yùn)作的指導(dǎo)和咨詢意見，主要工作包括組織盡職調(diào)查、設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目方案，設(shè)計(jì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和招商程序，設(shè)定邊界條件、遴選標(biāo)準(zhǔn)等，建立財(cái)務(wù)模型并進(jìn)行商業(yè)預(yù)測(cè)分析，編制招商文件，組織實(shí)施招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等公開競(jìng)爭(zhēng)性招商程序，參與商務(wù)談判及協(xié)助簽訂項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議等。
（6）其它參與方，包括設(shè)計(jì)單位、保險(xiǎn)公司、運(yùn)營公司、建設(shè)單位、材料供應(yīng)商等也都在PPP模式運(yùn)作過程中發(fā)揮者重要的作用。
3、PPP模式的法律文本體系PPP模式法律主體的權(quán)利與義務(wù)由相關(guān)PPP合同文本進(jìn)行約定，并形成比較復(fù)雜的法律文本體系，一般認(rèn)為由以下三個(gè)方面組成：①基礎(chǔ)交易合同體系，主要解決商務(wù)層面事宜，包括項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)合同、項(xiàng)目運(yùn)營管理相關(guān)合同和供應(yīng)合同及產(chǎn)品銷售合同等法律文本；②融資合同體系，主要解決資金安排、資本層面事宜，包括SPV章程和股東間協(xié)議等SPV設(shè)立文件，主要涉及合作方作為股東在公司層面的權(quán)利與義務(wù)及決策機(jī)制，也涉及SPV在融資方面的相關(guān)事宜；③特許權(quán)協(xié)議，是PPP法律文本最為重要的內(nèi)容，在PPP文本體系中具有協(xié)調(diào)機(jī)制性質(zhì)，是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運(yùn)行的關(guān)鍵。從實(shí)務(wù)上也有人將PPP項(xiàng)目基本文件結(jié)構(gòu)分類如下：①政府授權(quán)簽約部門和投資人之間的《特許經(jīng)營協(xié)議》或地位類似的項(xiàng)目主協(xié)議，以及項(xiàng)目運(yùn)營過程中的產(chǎn)品/服 務(wù)購買協(xié)議；②投資人和融資機(jī)構(gòu)之間的協(xié)議；③投資人成立項(xiàng)目公司的文件；④投資人建設(shè)、運(yùn)營項(xiàng)目的協(xié)議。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試 行）》則規(guī)定：合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險(xiǎn)合同等。
有鑒于目前PPP模式實(shí)踐中法律文本體系的模糊，2014年11月26日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》( “國發(fā)60號(hào)文”)，并采用財(cái)政部對(duì)PPP的定義“政府和社會(huì)資本合作”，將PPP模式定位為一種創(chuàng)新的投融資模式，更強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目合同的重要性，并要求政府有關(guān)部門要制定管理辦法，盡快發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)合同范本，由此規(guī)范合作關(guān)系保障各方利益。近日，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》從PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程等方面提出操作層面的具體要求，發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》從PPP模式的遵循原則、適用范圍、模式選擇、工作機(jī)制、項(xiàng)目流程與管理、政策保障、合同管理等方面提出具體指導(dǎo)意見。據(jù)《LCB綜合解決方案》的總結(jié)歸納，PPP項(xiàng)目涉及以下主要文件：
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4、PPP模式的項(xiàng)目合同
（1）項(xiàng)目合同主要內(nèi)容
財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》明確指出：項(xiàng)目合同是最核心的法律文件。項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條 件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界；權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果等；交易條件邊界主要明確項(xiàng)目合 同期限、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說明等；履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險(xiǎn)方案以及由投資競(jìng)爭(zhēng)保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函和移交維修保函 組成的履約保函體系；調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施。
發(fā)改委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》相比財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》原則規(guī)定而言，對(duì)項(xiàng)目合同的規(guī)定更為具體并具有操作性，其PPP模式的項(xiàng)目合同共設(shè)置15個(gè)模塊、86項(xiàng)條款，適用于不同模式合作項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營和服務(wù)、移交等階段，具有較強(qiáng)的通用性。所有模式項(xiàng)目合同的正文都應(yīng)包含總則、合同主體、合作關(guān)系、項(xiàng)目前期工作、收入和回報(bào)、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭(zhēng)議解決，以及其他約定等10個(gè)通用模塊，其他模塊可根據(jù)實(shí)際需要靈活選用。
（2）項(xiàng)目合同的性質(zhì)
PPP模式的項(xiàng)目合同是最重要的法律文件。在采用PPP模式的國家中，對(duì)PPP協(xié)議的性質(zhì)存在很大爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為PPP特許權(quán)協(xié)議是典型的行政合同，也有觀點(diǎn)認(rèn)為PPP特許權(quán)協(xié)議的性質(zhì)是民事合同。主流觀點(diǎn)認(rèn)為PPP協(xié)議中反映了公共部門與私人部門之間對(duì)于公共服務(wù)的買賣合同關(guān)系，還反映了私人部門作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者和經(jīng)營者與公共部門作為公共服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管者之間的管理與被管理關(guān)系，應(yīng)屬于兼具公法和私法性質(zhì)的混合合同，雙方當(dāng)事人應(yīng)同時(shí)受到公法和私法原則約束。
財(cái) 政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定：在項(xiàng)目實(shí)施過程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無法協(xié)商達(dá) 成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司對(duì)政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。發(fā)改委《基 礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（征求意見稿）》關(guān)于法律救濟(jì)措施指出：特許經(jīng)營者與實(shí)施機(jī)關(guān)就特許經(jīng)營協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議并難以協(xié)商達(dá)成一致的，可以依法提起民事 訴訟或仲裁。特許經(jīng)營者對(duì)行政管理部門就特許經(jīng)營活動(dòng)作出的具體行政行為不服的，可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。發(fā)改委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合 同指南》對(duì)爭(zhēng)議解決具體提出協(xié)商、調(diào)解和仲裁或訴訟三種方式與途徑，在協(xié)商或調(diào)解不能解決的爭(zhēng)議，合同各方可約定采用仲裁或訴訟方式解決。
對(duì)于PPP特許經(jīng)營協(xié)議兼具公法和私法性質(zhì)，我國現(xiàn)行行政訴訟制度有必要對(duì)之進(jìn)行相應(yīng)修改，否則，難以適應(yīng)依據(jù)行政訴訟制度來解決PPP特許經(jīng)營協(xié)議糾紛。從以上立法角度來看，一般的PPP特許經(jīng)營合同糾紛宜依法提起民事訴訟或仲裁，特殊的具體行政行為糾紛宜依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。由于PPP模式涉及比較復(fù)雜和十分專業(yè)性的問題，普通的民事訴訟或仲裁或行政訴訟實(shí)際上何難作出判決，國外特別是英美法系國家，通常是通過立法成立獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。
PPP模式風(fēng)險(xiǎn)防范
風(fēng)險(xiǎn)因素是一種不確定性因素，是損失的可能性或概率性事由。由于PPP模式投資規(guī)模大持續(xù)時(shí)間長，涉及政府和社會(huì)資本不同的特點(diǎn)，密切相關(guān)社會(huì)公共利益，因此PPP模式的也存在比較復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)因素，能否有效控制PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)問題。對(duì)此，國發(fā)60號(hào)文要求對(duì)PPP“充分論證，完善合同設(shè)計(jì)，健全糾紛解決和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會(huì)公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機(jī)制”。
1、風(fēng)險(xiǎn)防范原則
PPP模式風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)把握幾個(gè)原則：其一是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，沒有項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別則沒有項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制；其二是風(fēng)險(xiǎn)論證及評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)論證及評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策的決策依據(jù)；其三是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則，合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則是PPP模式的重要特征；其四是風(fēng)險(xiǎn)防范措施，風(fēng)險(xiǎn)防范措施是否科學(xué)到位關(guān)系項(xiàng)目的成??；其五是風(fēng)險(xiǎn)與收益及回報(bào)掛鉤，在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)應(yīng)獲得相應(yīng)的回報(bào)；其六是風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督機(jī)制，必須從技術(shù)、組織、計(jì)劃實(shí)施、內(nèi)外參與、法律責(zé)任等方面建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督機(jī)制。
2、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分擔(dān)及應(yīng)對(duì)
（1）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別
PPP模式周期長、投資大、成本高、風(fēng)險(xiǎn)多且風(fēng)險(xiǎn)后果損失大，風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)與合理分配是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵。PPP模式風(fēng)險(xiǎn)因素分類（風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別）有多種，主要風(fēng)險(xiǎn)因素如下圖表。
PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素
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（2）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）規(guī)定，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該遵從的三條主要原則包括:①對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；②承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配；③承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)功能:①風(fēng)險(xiǎn)分配的結(jié)果可以減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失以及風(fēng)險(xiǎn)管理成本；②各方有能力控制分配給自己的風(fēng)險(xiǎn),并為項(xiàng)目的成功而有效地工作。一般說來，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。政府須承擔(dān)監(jiān)管（政治）、保護(hù)公共利益（社會(huì)）的風(fēng)險(xiǎn)，在政府負(fù)責(zé)向用戶直接收費(fèi)的情況下，還需承擔(dān)購買服務(wù)/或取或付（財(cái)務(wù)）的風(fēng)險(xiǎn)。投資人須承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營、技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)以及股本投入和融資風(fēng)險(xiǎn)。融資機(jī)構(gòu)：須承擔(dān)貸款回收的風(fēng)險(xiǎn)。
（3）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)
PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略主要包括：風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)自留、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。其主要含義為：①風(fēng)險(xiǎn)回避是指在完成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)價(jià)后,如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率很高,而且可能的損失也很大,又沒有其他有效的對(duì)策來降低風(fēng)險(xiǎn)時(shí),應(yīng)采取放棄項(xiàng)目、放棄原有計(jì)劃或改變目標(biāo)等方法,使其不發(fā)生或不再發(fā)展,從而避免可能發(fā)生的潛在損失；②風(fēng)險(xiǎn)自留是指項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)保留在風(fēng)險(xiǎn)管理主體內(nèi)部,通 過采取內(nèi)部控制措施來化解風(fēng)險(xiǎn)或者對(duì)這些保留下來的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不采取任何措施；③風(fēng)險(xiǎn)控制指采取一種主動(dòng)、積極的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策，可分為預(yù)防損失和減少損失兩個(gè)方 面，風(fēng)險(xiǎn)控制方案都應(yīng)當(dāng)是預(yù)防損失措施和減少損失措施的有機(jī)結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)控制計(jì)劃系統(tǒng)一般應(yīng)由預(yù)防計(jì)劃、災(zāi)難計(jì)劃和應(yīng)急計(jì)劃三部分組成；④當(dāng)有些風(fēng)險(xiǎn)無法回 避,必須直接面對(duì),而以自身的承受能力又無法有效的承擔(dān)時(shí)，通過某種方式將某些風(fēng)險(xiǎn)的后果連同應(yīng)對(duì)的權(quán)利和責(zé)任轉(zhuǎn)移給他人。
PPP模式中政府職能及信用風(fēng)險(xiǎn)防范
1、PPP模式中政府職能
PPP模式中政府是最重要法律主體。在PPP模式中政府和私人投資者形成的是彼此平等的合作伙伴關(guān)系，政府為提供公共服務(wù)中的監(jiān)督者、指導(dǎo)者以及合作者角色。政府應(yīng)承擔(dān)的職能包括：項(xiàng)目選擇和開發(fā)主體確定、項(xiàng)目保證、項(xiàng)目監(jiān)督、直接投資和貸款、提供信用擔(dān)保和承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等。PPP模式下政府發(fā)揮以上職能的作用主要為以下幾方面：
（1）降低政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)至少可包括三類：其一是國家風(fēng)險(xiǎn)，如政治體制的崩潰，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行國有化等；其二是國家政治、經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)，如稅收制度的變更；其三是社會(huì)治安及公眾利益和公眾參與尤其是環(huán)境保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。
（2）提供政策法律保障。政府制定一套完善、完備的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)是此模式順利，有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。PPP法律的基本框架主要包括：關(guān)于PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理以及爭(zhēng)議解決方式和適用法律等方面。PPP作 為一種合同式的投資方式，涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面，政府需要制定一套完善、完備的相關(guān)法規(guī)與政策，并盡可能預(yù)見未來可能的變化而留 有調(diào)整的余地，比如稅負(fù)方面的調(diào)整和修改、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求的變化、法律的修改、勞資關(guān)系的調(diào)整、土地租讓政策的變化以及其他政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變化等，由 此保障PPP項(xiàng)目在合同期限內(nèi)的政策穩(wěn)定性，使PPP項(xiàng)目得以順利而有效運(yùn)行。
（3） 提供一定外在條件支持。政府應(yīng)在物質(zhì)方面應(yīng)保障項(xiàng)目所需的原材料供應(yīng)、提供可使用的勞動(dòng)力等輔助性設(shè)施保障；提供一定的稅收、外匯、土地使用等優(yōu)惠政策； 通過簡(jiǎn)化審批手續(xù)和過程，提高政府效率，成立協(xié)調(diào)小組等來規(guī)范服務(wù)及提高行政效率；防止在一定區(qū)域的同類項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和其他秘密信息提供保護(hù)。
（4） 依法進(jìn)行合作與監(jiān)督。特殊目標(biāo)公司依據(jù)特許合同約定負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營，政府遵循合作與信任、平等互惠原則對(duì)具體項(xiàng)目的具體實(shí)施過程中遇到的問題和障礙 提供必要的支持和參與問題的解決，只要特殊目標(biāo)公司按照特許權(quán)合同和有關(guān)法律從事投資建設(shè)經(jīng)營活動(dòng)，政府就應(yīng)充分給予建設(shè)經(jīng)營的自主權(quán)。但是，PPP模式不同于傳統(tǒng)的承包做法，也不同于完全的私有化，政府依法監(jiān)督使特殊目標(biāo)公司依據(jù)合同約定和法律規(guī)定滿足公共產(chǎn)品或服務(wù)需求仍然是必要的，政府監(jiān)管主要分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績(jī)效監(jiān)管三類并貫穿于整個(gè)過程。
（5）政府提供必要金融支持。PPP模式一般投資大、回報(bào)周期長，政府需要提供必要的金融資金支持。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，但是，這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保，而是向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目標(biāo)公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用，由此使特殊目標(biāo)公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。
（6）設(shè)計(jì)合理的收益與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。政府根據(jù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)特點(diǎn)確立合理的所謂交易結(jié)構(gòu)是民營資本的進(jìn)入的必要條件(圖表9 PPP項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制分類),風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制則是PPP項(xiàng)目的核心。一般通過對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測(cè)和測(cè)算分析判斷項(xiàng)目自身的收入能否覆蓋所有的支出并實(shí)現(xiàn)基本的回報(bào)要求，再按照“最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則”對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在各相關(guān)主體間進(jìn)行分配，由此使社會(huì)投資人獲得與風(fēng)險(xiǎn)水平相匹配的收益。
PPP項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制分類
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（7）提供審慎的承諾。PPP模 式周期比較長，在具體項(xiàng)目承諾上政府應(yīng)謹(jǐn)慎。政府的承諾要合理合法，并建立在對(duì)未來環(huán)境變化和風(fēng)險(xiǎn)因素客觀評(píng)估的基礎(chǔ)上，尤其是對(duì)回報(bào)率、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、終止 合同條件、匯率和利率變化等事項(xiàng)的承諾方面，預(yù)留調(diào)整空間并設(shè)計(jì)合理合法的調(diào)整機(jī)制，由此既可保證項(xiàng)目生產(chǎn)或運(yùn)營的可持續(xù)性，使社會(huì)投資人的投資成本及運(yùn) 營成本得以補(bǔ)償并獲得合理回報(bào)，又避免政府失信違約或?qū)PP項(xiàng)目監(jiān)管的被動(dòng)局面。
2、信用風(fēng)險(xiǎn)防范
根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)采取不同的風(fēng)險(xiǎn)歸屬，并采取有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)辦法，相關(guān)的研究成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已比較豐富，在此僅就最根本的信用風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行探討。因?yàn)镻PP模式的一個(gè)重要特征是“伙伴關(guān)系”，信用風(fēng)險(xiǎn)是所有風(fēng)險(xiǎn)中最首要的。
信用風(fēng)險(xiǎn)不單指政府信用，也包括社會(huì)資本投資人的信用，指PPP模 式中政府與社會(huì)資本雙方履約的意愿與能力及其信用保證結(jié)構(gòu)的效用。相比而言，政府信用風(fēng)險(xiǎn)占主要地位，主要源于某些地方政府官員為了提升政績(jī)，在短期利益 的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報(bào)率，過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期以吸引民營資本，但最終又因公共機(jī)構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。投資人信用指所 選擇的投資人在誠信、實(shí)力、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)等方面存在問題，事后違約的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)漸漸膨脹起來。
（1）政府本身應(yīng)防止失信
①政府應(yīng)首先增強(qiáng)自身的法治和契約意識(shí)，依法行政；
②要認(rèn)真做好項(xiàng)目前期論證工作，除傳統(tǒng)的項(xiàng)目評(píng)估論證外，還要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評(píng)價(jià)理念和方法；
③選擇的項(xiàng)目力求有穩(wěn)定的收益作保證，并與當(dāng)?shù)刎?cái)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展承擔(dān)能力相匹配
④要充分考慮未來長期的變化因素作出相關(guān)審慎的承諾，避免失信違約。
（2）社會(huì)資本應(yīng)做好對(duì)政府的調(diào)研
①首先要重視良好投資環(huán)境考察，當(dāng)?shù)厝宋乃刭|(zhì)、法律環(huán)境、政府效率、政府對(duì)私營企業(yè)支持政策、財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人民生活富裕程度及購買力、城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平等，均屬于評(píng)估投資環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容；
②也要重視項(xiàng)目運(yùn)營及商業(yè)模式的可行性，切勿追求高額回報(bào)或?qū)㈨?xiàng)目成功過分依賴與某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人關(guān)系及其缺乏客觀依據(jù)的承諾上；
③要重視依靠雙方簽訂的合同來防控風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目法律關(guān)系比較復(fù)雜，國外PPP項(xiàng)目的法律文件如一本書，而中國一個(gè)PPP項(xiàng)目就幾頁紙，沒有完備的合同法律文件導(dǎo)致各方責(zé)任約定不夠明晰，難以防范政府信用風(fēng)險(xiǎn)。
（3）政府要全面評(píng)估社會(huì)資本
①政府應(yīng)把握各類參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本投資人（國有企業(yè)、外資企業(yè)以及民營企業(yè)等）的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)特點(diǎn)，參照項(xiàng)目性質(zhì)來選擇社會(huì)資本投資人；
②應(yīng)客觀評(píng)估社會(huì)資本投資人的融資能力和資金來源；
③對(duì)比投標(biāo)方案選擇其中最符合項(xiàng)目要求且投資金額最小的單位作為私營合作伙伴
④應(yīng)遵循公開、公平、公正和公共利益優(yōu)先的原則選擇社會(huì)資本投資人，在政府招標(biāo)過程中應(yīng)重視發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)（包括行業(yè)協(xié)會(huì)、開戶銀行、咨詢公司、會(huì)計(jì)師和律師）作用，避免腐敗因素導(dǎo)致的企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)。