《政府和社會(huì)資本合作（政企合作/PPP/BOT/TOT/PFI等）概念、框架、要點(diǎn)和政策》
一、PPP的概念
PPP通常直譯為公私合作/合營(yíng)/伙伴關(guān)系，但在我國(guó)，因?yàn)檫^去一二十年以來，這類項(xiàng)目的主要參與者是公有的央企/國(guó)企，但也都是以獨(dú)立法人的形式參與的，因此，PPP譯稱“政企合作/合營(yíng)/伙伴關(guān)系”更為準(zhǔn)確。
廣義PPP泛指公共部門與私營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系。
狹義PPP更加強(qiáng)調(diào)政府通過商業(yè)而非行政的方法如在項(xiàng)目公司中占股份來加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的控制，以及與企業(yè)合作過程中的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利息共享。
|
圖1則大概表示了狹義PPP(藍(lán)底框內(nèi)部分)和廣義PPP(框內(nèi)和框外部分，其中框外左下角更偏外包，右上角則有私有化的意思)的框架和要素(所有權(quán)、政府角色、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移)和狹義PPP 的特點(diǎn)。
但現(xiàn)在國(guó)際上越來越多地采用廣義PPP的定義，作為公共部門和私營(yíng)部門之間的一系列合作方式的統(tǒng)稱，包括BOT\PFI等。無論是廣義還是狹義，PPP本質(zhì)上市公共部門和私營(yíng)部門為基礎(chǔ)設(shè)置和公共事業(yè)而達(dá)成的長(zhǎng)期合同關(guān)系，公共部門由在傳統(tǒng)方式下公共設(shè)施和服務(wù)的提供者變?yōu)橐?guī)制者、合作者、購(gòu)買者和監(jiān)督者。
二、BOT的概念
BOT是指政府（主要是省市級(jí)）通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)企業(yè)（含外商）進(jìn)行項(xiàng)目（主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā)）的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，在規(guī)定的特許期（通常為10-30年）內(nèi)向該項(xiàng)目的使用者收取使用（經(jīng)政府批準(zhǔn)的價(jià)格）費(fèi)用，由此回收項(xiàng)目的投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報(bào)，特許期滿后項(xiàng)目將移交（一般是免費(fèi)）給政府。
在我國(guó)，BOT是政府通過與外企/私企（八十年代中期至九十年代中期）或央企/國(guó)企（九十年代后期起）簽訂特許權(quán)協(xié)議吸引社會(huì)資本加快國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種手段，故也常稱作“特許權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)”或“法人招標(biāo)”。
事實(shí)上，BOT 本身也是一種統(tǒng)稱，共有3三種最基本的形式：
BOT (Build-Operate-Transfer，建造-經(jīng)營(yíng)-移交)，這是最經(jīng)典的BOT 形式，項(xiàng)目公司沒有項(xiàng)目的所有權(quán)，只有建設(shè)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。
BOOT (Build-Own-Operate-Transfer，建造-擁有-經(jīng)營(yíng)-移交)：與基本的BOT 主要不同之處是，項(xiàng)目公司既有經(jīng)營(yíng)權(quán)又有所有權(quán)，政府允許項(xiàng)目公司在一定范圍和一定時(shí)期內(nèi)等一定條件下將項(xiàng)目資產(chǎn)為了融資的目的抵押給銀行，以獲得更優(yōu)惠的貸款條件，從而使項(xiàng)目所提供的公共產(chǎn)品價(jià)格降低，但特許期一般比BOT 稍長(zhǎng)。
BOO (Build-Own-Operate，建造-擁有-經(jīng)營(yíng))：與前兩種形式主要不同之處在于，項(xiàng)目公司不必將項(xiàng)目移交給政府(經(jīng)政府同意可一直延期甚至永久擁有)，目的主要是鼓勵(lì)項(xiàng)目公司從項(xiàng)目全壽命期的角度合理建設(shè)和經(jīng)營(yíng)設(shè)施，以提高項(xiàng)目產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量，追求全壽命期的總成本降低和效率的提高，使項(xiàng)目的產(chǎn)品/服務(wù)價(jià)格更低。按亞開行等國(guó)際機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)，BOO 是完全私有化，不屬于PPP。
除了上述三種基本形式之外，在各國(guó)應(yīng)用BOT 的過程中，出現(xiàn)了很多演變形式，以反映項(xiàng)目的主要特點(diǎn)，例如：
BT (Build-Transfer，建造-移交)
BOOST(Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建造-經(jīng)營(yíng)-補(bǔ)貼-移交)
ROO(Rehabilitate-Own-Operate，修復(fù)-擁有-經(jīng)營(yíng))
TOT (Transfer-Operate-Transfer，移交-經(jīng)營(yíng)-移交)等等。
其中，著重說明的是BT，BT是指企業(yè)獲得政府的授權(quán)后出資和貸款為政府建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目建成后交給政府使用，政府則一般在2—4 年內(nèi)向企業(yè)分期支付(即回購(gòu))。與政府投資建設(shè)項(xiàng)目不同的是，政府用于回購(gòu)項(xiàng)目的資金往往是事后支付(多通過財(cái)政撥款或其它資源如土地補(bǔ)償)。BT 在我國(guó)自90 年代末以來大量應(yīng)用，但因法規(guī)不完善、操作不規(guī)范，特別是地方政府不顧財(cái)政(回購(gòu))實(shí)力，造成大量地方債務(wù)，主要只是解決了政府當(dāng)時(shí)缺錢建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的燃眉之急，而且，由于企業(yè)僅是參與建造，沒有參與運(yùn)營(yíng)，沒有考慮全壽命期的效率提高(我國(guó)BT 項(xiàng)目的成本是比較高的，一般比傳統(tǒng)模式貴10~20%)，2012 年12 月已被中央有關(guān)部門禁止(見財(cái)預(yù)[2012]463 號(hào)通知)。
三、廣義的PPP包含BOT、DBFO、TOT、PFI 等多種方式
國(guó)際學(xué)術(shù)界和企業(yè)界較為認(rèn)同的定義，是廣義的PPP,即將PPP 認(rèn)定為政府與企業(yè)長(zhǎng)期合作一系列方式的統(tǒng)稱，包含BOT、DBFO、TOT、PFI 等多種方式，要特別強(qiáng)調(diào)合作過程中政企雙方的平等、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享、效率提高和保護(hù)公眾利益，但不應(yīng)包括BT，因?yàn)槠髽I(yè)沒有參與運(yùn)營(yíng)；最好也不應(yīng)包括BOO，特別是如果項(xiàng)目所有權(quán)完全交給了私營(yíng)企業(yè)。