福建省人民政府關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)
閩政〔2014〕47 號(hào)
各市、縣(區(qū))人民政府，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)，省人民政府各部門(mén)、各直屬機(jī)構(gòu)，各大企業(yè)，各高等院校：
根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)的精神，在加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范運(yùn)作的前提下，在全省開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作（Public－Private－Partnership，以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）試點(diǎn)，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的投融資渠道，提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率，現(xiàn)提出以下指導(dǎo)意見(jiàn)。
一、試點(diǎn)項(xiàng)目范圍
鼓勵(lì)縣級(jí)以上人民政府將交通、能源、市政、水利、信息、環(huán)保、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，以特許經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)施PPP試點(diǎn)。由政府授權(quán)的投資主體與社會(huì)資本簽訂項(xiàng)目合作協(xié)議，組建PPP項(xiàng)目公司，共同參與項(xiàng)目前期論證、中期建設(shè)、后期運(yùn)營(yíng)等，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益。試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)為收益比較穩(wěn)定，技術(shù)發(fā)展比較成熟，長(zhǎng)期合同關(guān)系比較明確，投資金額一般在1億元以上，一輪合作期限一般為10～30年。
明確實(shí)施試點(diǎn)的項(xiàng)目，由政府或有權(quán)授予特許經(jīng)營(yíng)的主管部門(mén)與PPP項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，確定項(xiàng)目實(shí)施與管理要求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公益性和盈利性的統(tǒng)一。
已建成的項(xiàng)目，也可以植入PPP模式，引入社會(huì)資本并組建PPP項(xiàng)目公司，通過(guò)項(xiàng)目租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等方式對(duì)原項(xiàng)目進(jìn)行升級(jí)改造或合作運(yùn)營(yíng)，以緩解財(cái)政資金壓力、提升經(jīng)營(yíng)管理水平、改善公共服務(wù)質(zhì)量。
二、試點(diǎn)項(xiàng)目確立
（一）建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)。各級(jí)政府要按照本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)需要，兼顧資金有效配置及項(xiàng)目合理布局，做好本地區(qū)PPP試點(diǎn)的項(xiàng)目策劃。及時(shí)向社會(huì)發(fā)布PPP試點(diǎn)相關(guān)政策法規(guī)，公開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入和投資等方面的信息。設(shè)區(qū)市政府建立本地區(qū)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，省級(jí)建立投資金額5億元以上的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。與試點(diǎn)行業(yè)相關(guān)的省直主管部門(mén)應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，牽頭做好本行業(yè)試點(diǎn)項(xiàng)目篩選和推介，指導(dǎo)并推動(dòng)項(xiàng)目所在地政府開(kāi)展項(xiàng)目試點(diǎn)。
（二）做好前期論證。政府或授權(quán)組織實(shí)施單位要對(duì)擬實(shí)施PPP的項(xiàng)目進(jìn)行必要性、可行性、經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性評(píng)估，對(duì)不同合作方式所對(duì)應(yīng)的資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及可獲得的利潤(rùn)進(jìn)行綜合分析。重點(diǎn)關(guān)注定價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)成本等要素，平衡項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
（三）制定實(shí)施方案。授權(quán)組織實(shí)施單位要根據(jù)前期論證情況，制定PPP實(shí)施方案，明確項(xiàng)目基本情況和經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，確定合作伙伴選擇條件和方式，測(cè)算項(xiàng)目投資總額和政府承諾，擬定特許經(jīng)營(yíng)草案。實(shí)施方案應(yīng)事先征求發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土、環(huán)保、價(jià)格等部門(mén)的意見(jiàn)，并報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)。
政府或授權(quán)組織實(shí)施單位在開(kāi)展試點(diǎn)項(xiàng)目前期論證和制定實(shí)施方案等階段，應(yīng)對(duì)有意向參與項(xiàng)目合作的社會(huì)資本開(kāi)放，廣泛征集項(xiàng)目方案。
（四）嚴(yán)格項(xiàng)目招標(biāo)。授權(quán)組織實(shí)施單位要嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定組織開(kāi)展招標(biāo)。規(guī)范設(shè)置投資準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)各類(lèi)投資主體同等對(duì)待，對(duì)非公有資本不得單獨(dú)設(shè)置附加條件。評(píng)標(biāo)過(guò)程中，組織專(zhuān)家委員會(huì)根據(jù)項(xiàng)目要求、應(yīng)標(biāo)單位報(bào)送的項(xiàng)目方案，并綜合考慮應(yīng)標(biāo)單位的服務(wù)質(zhì)量、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和財(cái)務(wù)實(shí)力等，對(duì)項(xiàng)目可行性、經(jīng)濟(jì)性和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力等進(jìn)行論證，確定中標(biāo)單位及項(xiàng)目方案。授權(quán)組織實(shí)施單位應(yīng)在規(guī)定的信息發(fā)布渠道公開(kāi)招標(biāo)各個(gè)環(huán)節(jié)，及時(shí)發(fā)布招標(biāo)公告和中標(biāo)結(jié)果等信息，保證程序公開(kāi)、過(guò)程透明。
（五）明確合同管理。政府授權(quán)的投資主體與PPP項(xiàng)目其他參與各方在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)PPP試點(diǎn)要求簽訂項(xiàng)目合作協(xié)議，確定合作各方權(quán)利和責(zé)任，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目合作協(xié)議應(yīng)包括以下內(nèi)容：1.項(xiàng)目?jī)?nèi)容；2.合作模式及相關(guān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容；3.成立PPP項(xiàng)目公司事項(xiàng)；4.投資、作價(jià)及收益；5.風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)；6.績(jī)效指標(biāo)及評(píng)價(jià)機(jī)制；7.監(jiān)督機(jī)制；8.退出及項(xiàng)目移交機(jī)制；9.違約責(zé)任；10.爭(zhēng)議解決方式；11.各方認(rèn)為應(yīng)該約定的其他事項(xiàng)。
政府或有權(quán)授予特許經(jīng)營(yíng)的主管部門(mén)與PPP項(xiàng)目公司按特許經(jīng)營(yíng)管理相關(guān)法規(guī)，在項(xiàng)目合作協(xié)議框架下簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)包括以下內(nèi)容：1.特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、范圍及期限；2.產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；3.價(jià)格、收費(fèi)、補(bǔ)貼的確定方法及調(diào)整機(jī)制；4.設(shè)施的權(quán)屬與處置；5.設(shè)施維護(hù)和更新改造；6.安全管理；7.履約擔(dān)保；8.特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的終止、變更及臨時(shí)接管；9.違約責(zé)任；10.爭(zhēng)議解決方式；11.雙方認(rèn)為應(yīng)該約定的其他事項(xiàng)。
項(xiàng)目合作協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等相關(guān)合同應(yīng)報(bào)項(xiàng)目實(shí)施地財(cái)政部門(mén)備案。
三、試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施
（一）堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。PPP項(xiàng)目公司應(yīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，依法經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)。PPP項(xiàng)目公司遵守市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)原則，追求項(xiàng)目質(zhì)量，合理節(jié)約項(xiàng)目成本，做好公共產(chǎn)品供應(yīng)，開(kāi)拓服務(wù)市場(chǎng)，并依法承擔(dān)項(xiàng)目建造、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。政府或有權(quán)授予特許經(jīng)營(yíng)的主管部門(mén)按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定履行合同義務(wù)和監(jiān)管責(zé)任，并承擔(dān)法律、政策風(fēng)險(xiǎn)，不得給予過(guò)高的補(bǔ)貼承諾，不得兜底市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
（二）確保項(xiàng)目質(zhì)量。PPP項(xiàng)目公司要按照約定的合作期限統(tǒng)籌項(xiàng)目投入和產(chǎn)出，嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)文件組織工程建設(shè)，加強(qiáng)施工管理，確保工程質(zhì)量，并對(duì)工程質(zhì)量承擔(dān)終身責(zé)任。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，努力提高經(jīng)營(yíng)管理水平，依約提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效、便利的公共服務(wù)，并定期對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行檢修和保養(yǎng)，保證設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)。未經(jīng)政府或有權(quán)授予特許經(jīng)營(yíng)的主管部門(mén)許可，不得轉(zhuǎn)讓、出租、質(zhì)押、抵押或以其他方式擅自處分項(xiàng)目設(shè)施及資產(chǎn)，不得將項(xiàng)目的貸款、設(shè)施及相關(guān)土地使用權(quán)等用于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目之外的用途。
（三）建立調(diào)整機(jī)制。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議雙方根據(jù)建造成本、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用、未來(lái)使用流量、預(yù)期收益率等因素，協(xié)商確定價(jià)格、收益和補(bǔ)貼。協(xié)議約定可以涉及與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)的土地使用、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的提供，產(chǎn)品或服務(wù)的政府采購(gòu)等。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況、公眾滿意度等，適時(shí)調(diào)整價(jià)格、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼、租金等，確保回報(bào)合理、項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目合作期限可以根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況及政府補(bǔ)貼能力由項(xiàng)目參與各方協(xié)商調(diào)整。
（四）給予政策扶持。符合現(xiàn)行政策的PPP項(xiàng)目公司，享受我省總部經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠政策。省財(cái)政廳根據(jù)全省PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，逐步安排5億元專(zhuān)項(xiàng)資金，成立風(fēng)險(xiǎn)池，為地方PPP項(xiàng)目貸款提供增信支持。各金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)發(fā)金融產(chǎn)品和創(chuàng)新金融服務(wù)，切實(shí)加大對(duì)符合條件的PPP項(xiàng)目貸款支持力度。因項(xiàng)目實(shí)施需要，經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施地政府批準(zhǔn)后，符合條件的PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)可用于向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。支持PPP項(xiàng)目公司拓寬直接融資渠道，并享受我省扶持企業(yè)上市優(yōu)惠政策。支持PPP項(xiàng)目公司利用外國(guó)政府貸款或國(guó)際金融組織資金，積極爭(zhēng)取保險(xiǎn)資金和全國(guó)社?；鸬榷嗲蕾Y金。
四、試點(diǎn)項(xiàng)目監(jiān)管
（一）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)財(cái)力實(shí)際，科學(xué)安排PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，做好資金測(cè)算及預(yù)算統(tǒng)籌。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)依法依規(guī)加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等財(cái)務(wù)監(jiān)管，嚴(yán)格項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制。
（二）開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。要完善績(jī)效評(píng)價(jià)方法，推行政府部門(mén)和社會(huì)資本之外的第三方評(píng)審機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示，并作為項(xiàng)目?jī)r(jià)格、補(bǔ)貼、合作期限等調(diào)整的依據(jù)。項(xiàng)目實(shí)施地財(cái)政部門(mén)也可以將PPP項(xiàng)目納入財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系。
（三）部門(mén)共同監(jiān)管。財(cái)政部門(mén)制定完善PPP試點(diǎn)的政策制度、操作流程和合同范本等配套文件，并會(huì)同有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。發(fā)改、經(jīng)信、規(guī)劃、國(guó)土、住建、交通運(yùn)輸、環(huán)保、水利、衛(wèi)計(jì)、民政、審計(jì)、監(jiān)察等相關(guān)行政部門(mén)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)參與項(xiàng)目過(guò)程管理和監(jiān)督等工作，依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。
福建省人民政府
2014年9月6日